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1. Hintergrund

“Der Lissabon-Vertrag”, so sagte der französische Präsident Nicolas Sarkozy einmal skeptischen britischen Parlamentariern “macht für lange Zeit Schluss mit den Konflikten der Vergangenheit: Er reformiert die Arbeitsweise der Europäischen Union”.

“Ab sofort”, fuhr Sarkozy in seiner Rede vor dem Unterhaus im Jahr 2008 fort, “kann Europa seine ganze Energie auf konkrete Projekte konzentrieren: Kampf gegen den Klimawandel, Energie, Immigration, Entwicklung, Sicherheit und Verteidigung und die Reform der Gemeinschaftspolitik.”

Der Vertrag gibt der EU eine Reihe einflussreicher neuer Amtspersonen, wie beispielsweise einen Vollzeitpräsidenten für regelmäßige Versammlungen der Staats- und Regierungsoberhäupter; einen Hohen Vertreter als De-facto-Außenminister der Union, unterstützt durch einen diplomatischen Dienst der EU; er überträgt dem Europaparlament neue Rechtsbefugnisse und eine stärkere Beratungsrolle für Nationalversammlungen; Lobbygruppen, die 1 Million Unterschriften aus der ganzen EU sammeln können, sind nun in der Lage, den Entscheidungsträgern der Union Gesetzesvorschläge zu unterbreiten; ein vereinfachtes und transparenteres Abstimmverfahren soll die Entscheidungsfindung auf Versammlungen von Regierungsministern rationalisieren; die EU erhält eine Charta von Grundrechten sowie eine einheitliche Rechtspersönlichkeit.

Aber in den sechs Monaten nachdem der Lissabon-Vertrag am 1. Dezember 2009 in Kraft getreten war, hat die EU ihren Blick noch mehr nach innen gerichtet, während sich die Institutionen und 27 Mitgliedstaaten des Blocks bemühen, die neue Charta zu ratifizieren.

Die Union betreibt intensive Nabelbeschau in dem Versuch herauszufinden, wie der Vertrag ihre geschäftliche Vorgehensweise umschreiben wird – angefangen von den Beziehungen Europas mit dem Rest der Welt bis hin zu den Beziehungen zwischen Bürgern und den Institutionen, dem Kräftegleichgewichts zwischen den Mitgliedstaaten und der täglichen Leitung der 500 Millionen Menschen starken Union.

Alle Straßen führen aus Rom

Wäre die EU ein Computer, dann wären die Verträge ihr Betriebssystem, hat jemand einmal gesagt. Angefangen mit der Unterzeichnung des Vertrags von Rom im Jahr 1957 haben aufeinander folgende Verträge die grundsätzlichen Regeln für die Arbeitsweise der EU festgelegt, den Bauplan für die Entscheidungsfindung.

Rom begründete die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und war bis 1992 in Kraft, als der Maastricht-Vertrag die Europäische Union entstehen ließ. Danach regnete es Verträge in schneller und dichter Folge: Amsterdam 1997, Nizza 2001, dann der gescheiterte Versuch eines Verfassungsvertrags im Jahr 2004 und schließlich Lissabon im Jahr 2009.

Die EU hat anscheinend ein Bedürfnis für diese regelmäßigen Veränderungen, um die zunehmende Komplexität der Union widerzuspiegeln. 1957 bestand die EWG aus nur sechs Nationen und befasste sich mit einer begrenzten Anzahl wirtschaftlicher Fragen. Anschließende Erweiterungen brachten die Mitgliedschaft auf 27 Länder, die sich nun über ein breites Spektrum komplexer Probleme einigen müssen – Umwelt, Immigration, Verteidigung, Außenpolitik, Verwaltung einer Gemeinschaftswährung, um nur einige zu nennen.

Der Gipfel im Dezember 2000 im französischen Badeort Nizza war der längste in der EU-Geschichte. An fünf erbitterten Tagen stritten sich die europäischen Staatsoberhäupter über einen Text, der den Block in ein schönes neues Millennium führen sollte, indem neue Mitgliedsstaaten, die sich gerade vom sowjetischen Joch befreit hatten, umarmt wurden. Im Endeffekt erwies sich der Vertrag als eine Barriere, die nur wenige zufrieden stellte. Man hielt ihn für zu komplex, schwerfällig, und undurchsichtig, und er wurde einer EU, die versuchte, ihre bevorstehende Expansion in Osteuropa in den Griff zu bekommen, nicht gerecht.

Konventionelle Weisheit

Als Ablösung bedachten die EU-Entscheidungsträger einen groß angelegten Plan. Auf ihrem Gipfel im Brüsseler Vorort Laken im Dezember 2001, als die Welt noch völlig unter dem Schock der 9/11-Angriffe auf die Vereinigten Staaten stand, beschlossen sie, die Serie zeitlich begrenzter Verträge abzuschließen und eine Europäische Verfassung auszuarbeiten, welche die Union noch näher zusammenrücken sollte und ein festes Fundament bauen sollte, auf dem die EU sich als ernst zu nehmender Mitspieler auf einer unsicheren Weltbühne entwickeln konnte.

Statt des üblichen Kuhhandels zwischen EU-Regierungen wurde diesmal eine Konvention aufgesetzt, um die neue Charta unter den kritischen Augen öffentlicher Debatten zu erarbeiten. Staatsregierungen von aktuellen und kandidierenden EU-Nationen, das Europaparlament und die Europäische Kommission, alle würden vertreten sein.

Das Ziel war hoch gesteckt und eindeutig beeinflusst durch die Philadelphia-Konvention, aus der 1787 die US-Verfassung hervorging. Der Start war eher würdelos: Die Oberhäupter zankten sich um den Vorsitz der Konvention und entschieden sich schließlich für den ehemaligen französischen Präsidenten Valéry Giscard D’Estaing. Es war ein Tauschgeschäft, das die Einrichtung neuer, Arbeitsplätze schaffender EU-Behörden in bestimmten kleineren Nationen, die sich für den ehemaligen niederländischen Premierminister Wim Kok ausgesprochen hatten, vorsah. Allerdings behauptete der Außenminister einer kleinen Nation, dass Großbritannien ausschlaggebend bei der Wahl von Giscard war, weil Premierminister Tony Blair ihn für den besten Sündenbock hielt, wenn etwas schief gehen sollte.

Nach 18 Monaten, 26 Plenarsitzungen, 1,800 Reden, 1.159 schriftlichen Berichten und 1.264 Beiträgen von Nichtregierungsorganisationen sowie einer abweichenden Meinung euroskeptischer Konventionsmitglieder übergab Giscard den EU-Staatsoberhäuptern im Sommer 2003 einen Vertragsentwurf. In 60 Artikeln zielte der Verfassungsvertrag darauf ab, die Werte und Ziele der Union sowie das Kräftegleichgewicht zwischen ihren Institutionen und Mitgliedstaaten zu definieren. Nach langem Gerangel unter den Mitgliedsnationen – insbesondere über die Stimmrechte jeder Nation bei EU-Entscheidungen – wurde schließlich im Oktober 2004 in Rom ein Schriftstück von allen EU-Oberhäuptern unterzeichnet.

Der Verfassungsvertrag gab der EU viele der äußeren Merkmale eines Staates und machte den Kreis goldener Sterne auf blauem Hintergrund als EU-Flagge und Beethovens “Ode an die Freude” als Hymne offiziell. Er verlieh Europa eine maßgeblichere Rolle in Bereichen wie Immigration, Außenpolitik und Verteidigung, und legte fest, dass die meisten EU-Beschlüsse durch eine Mehrheit der Mitgliedstaaten und nicht durch Einstimmigkeit gefasst würden. Er hätte einen permanenten Europaratspräsidenten – bestehend aus Staats- und Regierungsoberhäuptern – und einen EU-Außenminister geschaffen. Eine schlankere Europäische Kommission würde bedeuten, dass nicht alle einen Vollzeitsitz hätten, und das Europaparlament erhielte mehr Macht als “Mitentscheider” neben dem Ministerrat. Die EU hätte eine neue Charta für Grundrechte.

Stolz über die Transparenz des Prozesses organisierten mehrere EU-Nationen Referenden, um die Verfassung zu ratifizieren. Sie erwarteten, dass die Bürger der Charta grünes Licht geben würden. Obschon Spanien und Luxemburg zugunsten der Verfassung wählten, versetzten ihr im Sommer 2005 die Wähler in Frankreich und den Niederlanden den Todesstoß. Egal ob die “Nein”-Stimmen einer Furcht vor dem Zustrom polnischer Klempner, Unzufriedenheit mit Staatsoberhäuptern oder einer allgemeinen Besorgnis über die Rolle der EU in Staatsangelegenheiten entsprangen, die Zurückweisung durch zwei zuvor eurobegeisterte Gründungsmitglieder der Union vernichtete die Verfassung und stürzte Europa in eine Krise.

Dublin kontra Lissabon

Nach einer Periode der “Überlegung” und viel kollektivem Händeringen beauftragten die EU-Oberhäupter im Juni 2006 die eintretende deutsche Präsidentschaft damit, den einzuschlagenden Weg vorzuzeichnen. Der neue französische Präsident Nicolas Sarkozy bestimmte den Ton mit seinem Ruf nach einem Minivertrag, der viel vom Inhalt der Verfassung übernehmen würde, mit viel weniger Symbolik und ohne die Notwendigkeit von Referenden in den meisten Nationen. Im Juni 2007, am 50. Jahrestag des Vertrags von Rom, unterzeichneten die EU-Oberhäupter die Berlin-Deklaration. Darin verpflichteten sie sich, die EU bis Mitte 2009, wenn Portugal die rotierende Präsidentschaft hätte, auf eine “erneuerte gemeinschaftliche Basis” zu stellen. Nach weiteren Monaten manchmal erbitterter Debatten über Stimmrechte und die Rolle des EU-Menschenrechtsgesetzes einigte man sich auf ein gekürztes Dokument, das die EU-Oberhäupter im Oktober 2007 in der portugiesischen Hauptstadt unterzeichneten. Erleichtert, dass alle Oberhäupter an einen Vertragstisch gebracht werden konnten, planten die Portugiesen eine ergreifende Feier. Aber konfrontiert durch lautstarke Rufe nach einem Referendum kam der britische Premierminister Gordon Brown zu spät, und unterzeichnete den Vertrag abseits der Kameras.

Es waren jedoch nicht die Briten, die der Ratifikation des Vertrags schließlich Probleme bereiten sollten, sondern ihre Nachbarn im Westen. Mit einer niedrigen Schwelle, Referenden über irgendeine Abänderung der europäischen Verträge abzuhalten, die eine Änderung der Verfassung des Landes mit sich bringen würden, brachte Irland als einzige Nation den Lissabon-Vertrag zu einer Volksabstimmung. Obschon die größten politischen Parteien Irlands den Vertrag befürworteten, zog eine Pro-Nein-Koalition aus unter anderem dem Geschäftsmann Declan Ganley – einem gebürtigen Briten – und der nationalistischen Partei Sinn Féin eine begeisterte Kampagne auf, die auf die Befürchtungen der Bevölkerung einspielte: Angefangen von mehr Immigration und höheren Steuern bis hin zur Bedrohung der irischen Neutralität oder einen durch Brüssel diktierten legalen Schwangerschaftsabbruch. Weil die Pro-Lissabon-Argumente über effizientere Abstimmungsverfahren oder die Verteiler einer permanenten Europaratspräsidentschaft die Wähler nicht überzeugen konnten, war das Ergebnis vorhersehbar. Irland stimmte mit 53,4 Prozent zu 46,6 Prozent gegen den Vertrag, und die EU wurde in eine neue Krise gestürzt.

Aber dieses Mal hatte der Rest der EU keine Lust auf eine groß angelegte Umschreibung des Regelbuchs. Angesichts des Kriegsausbruchs im Kaukasus und dem bevorstehenden Finanzkollaps einigten sich die anderen 26 Nationen darauf, an dem Vertrag herumzudoktern. Es sollte sichergestellt werden, dass Irland und alle anderen ihre europäischen Kommissare behalten wurden, und einige zusätzliche Garantien bezüglich Abtreibung, Besteuerung und Neutralität sollten gegeben werden. Ein zweites Referendum wurde im Oktober 2009 abgehalten, mit einem tief besorgten Irland über die Gefahr einer politischen Isolation inmitten des wirtschaftlichen Aufruhrs. Über 67 Prozent stimmten mit “Ja.”

Andere EU-Nationen hatten den Vertrag durch Parlamentsabstimmung ratifiziert, aber auch nach der irischen Abstimmung blieben einige Zweifel zurück. Die skeptischen Präsidenten von Polen und der Tschechischen Republik wollten hartnäckig bleiben, auch nachdem Gesetzgeber für die Ratifikation gestimmt hatten, das Bundesverfassungsgericht in Deutschland warf Verfassungswidrigkeit vor, und ein Präsident bezweifelte, dass die Aussicht auf eine konservative Regierung zu einem retrospektiven Referendum führen könnte. Aber schließlich kamen alle an Bord, und der Vertrag trat am 1. Dezember in Kraft.

Aber sofort manifestierten sich viele neue Probleme: Wer sollte die neuen Top-Jobs des Europaratspräsidenten und der Hohen Vertretung für Außen- und Sicherheitspolitik übernehmen, wie sollte der diplomatische Dienst der EU, der Europäische Auswärtige Dienst geformt werden, wie viele Mitglieder sollten im Europaparlament sitzen, und wie sollte die neue Bürgerinitiative es durch eine Petition mit 1 Millionen Unterschriften möglich sein, die EU-Politik zu beeinflussen.