I protagonisti
1. Lavorare insieme
La divisione del potere nell’UE
I paesi membri dell’Unione europea sono Stati sovrani che hanno deciso di mettere insieme la loro sovranità in alcuni settori di governo. Si tratta di settori in cui l’azione comune a livello europeo è nell’interesse dei paesi membri. Tuttavia va precisato che l’UE non è uno stato federale ma è un sistema unico in continua evoluzione nei suoi 50 anni di storia.
Alla stregua dei governi, l’UE dispone di un braccio legislativo e di un esecutivo e di un sistema giudiziario indipendente, oltre che di numerose altre istituzioni.
I poteri delle istituzioni dell’UE sono definiti dai trattati, che sono stati negoziati dai paesi membri e ratificati da ogni paese individualmente. Il Trattato originario, il Trattato di Roma, creò la Comunità Economica Europea nel 1958. Il Trattato di Maastricht firmato nel 1992 creò l’Unione europea facendola evolvere da una unione esclusivamente a carattere economico ad una costruzione più politica. Gli altri trattati, l’Atto Unico Europeo (1987), il Trattato di Amsterdam (1999) e il Trattato di Nizza (2003) hanno tutti aggiunto qualche tratto significativo all’Unione, al suo ruolo e alle sue funzioni.
Il passo successivo è stata la creazione di una costituzione per l’UE, che mettesse insieme tutti i trattati precedenti e semplificasse, tra l’altro, il sistema decisionale e la politica estera dell’Unione allargata. Il 29 ottobre 2004 i capi di stato o di governo e i ministri degli esteri dei paesi membri e dei paesi candidati (che allora erano Romania, Bulgaria e Turchia), si sono incontrati a Roma per firmare il Trattato Costituzionale Europeo. Il processo di ratifica del Trattato ha però incontrato delle difficoltà quando i francesi e gli olandesi l’hanno respinto nei referenda del 2005. Il destino della costituzione è stato attivamente discusso durante la presidenza tedesca nel 2007, ma le decisioni verranno molto probabilmente prese nel corso della presidenza francese, nella seconda metà del 2008.
Le tre istituzioni dell’UE responsabili del suo funzionamento sono il Consiglio dell’Unione europea (che rappresenta i governi nazionali), la Commissione europea (che rappresenta gli interessi collettivi europei) e il Parlamento europeo (che rappresenta i cittadini).
Il processo decisionale
La Commissione europea è l’unica istituzione dell’UE che ha potere di iniziativa legislativa. Tuttavia, prima di avviare una nuova proposta di legge deve consultare i gruppi d’interesse e gli esperti per assicurarsi che gli interessi dei cittadini dell’Unione siano ben rappresentati. Si incontra regolarmente con i comitati di esperti dei governi nazionali e con le loro agenzie e incontra anche i rappresentanti a livello europeo di una serie di settori, compresa l’industria, i servizi pubblici, i sindacati, le associazioni di consumatori, le organizzazioni regionali e le ONG. Molti di questi gruppi hanno loro antenne a Bruxelles per far lobby sulla Commissione ben sapendo che il momento migliore per influenzare la nuova legislazione è quando essa non è ancora allo stadio di proposta ufficiale.
Quando la Commissione ha adottato una proposta di una nuova legge, questa viene inviata al Parlamento europeo e al Consiglio dei Ministri che possono o accettarla com’è o proporre emendamenti o respingerla del tutto (anche se quest’ultima ipotesi è abbastanza rara). In molti casi la Commissione consulta anche il Comitato Economico e Sociale e il Comitato delle Regioni, i due organi consultivi “ufficiali” dell’UE, le cui opinioni sono però non vincolanti.
La procedura di codecisione: La procedura più comune che viene seguita per adottare una legge comunitaria è nota come “co-decisione”, nel senso che il Consiglio e il Parlamento condividono il potere legislativo. Prima il Parlamento poi il Consiglio eseguono una prima lettura della legislazione proposta dalla Commissione. Se la posizione di entrambe le istituzioni è identica, la legislazione viene adottata direttamente. Non ci sono limiti di tempo per questa fase e quindi il Consiglio può rinviare questa prima lettura per mesi o anche anni dopo la presentazione della proposta della Commissione.
Se invece c’è un divario di opinioni, la proposta ritorna al Parlamento, poi al Consiglio per una seconda lettura. Da questo momento scattano dei precisi limiti di tempo per il completamento del procedimento. Se ad un qualsiasi momento della procedura le posizioni coincidono, la legge viene adottata. Se restano divari, un “comitato di conciliazione” cerca di trovare un accordo su un testo comune che va poi confermato separatamente dalle due istituzioni. La Commissione partecipa a tutto l’iter fino alla sua conclusione. Se non si trova un accordo, o se il testo viene respinto, la legislazione non verrà adottata.
Il Consiglio punta a raggiungere un consenso ma le decisioni in molti settori si possono prendere a “maggioranza qualificata” dove il numero di voti assegnati a ciascun paese membro dipende dalle dimensioni della sua popolazione. Ma in alcuni settori più sensibili si vota all’unanimità.
In alcuni casi in cui i paesi membri si sono rifiutati di attribuire poteri decisionali al Parlamento si ricorre alla “procedura di consultazione” in base alla quale il Parlamento può solo fornire un’opinione in merito alla proposta di legge – e bisogna dargli la possibilità di farlo – prima che il Consiglio la adotti. In questi casi il Consiglio deve decidere all’unanimità.
In alcuni casi al Parlamento si chiede una semplice risposta “sì-no”, la cosiddetta “procedura dell’assenso”. Vi si ricorre ad esempio per confermare i Commissari o per approvare un accordo firmato con un paese non membro.
Una volta adottata: Quando la legge europea è stata adottata, la Commissione deve garantire che essa venga applicata in tutto e per tutto nei paesi membri entro il limite fissato dai trattati. La Commissione (o i paesi terzi) possono avviare una procedura dinanzi alla Corte di Giustizia contro i paesi membri che non rispettassero i loro obblighi fissati dalle norme UE. La funzione della Corte è di risolvere eventuali contrasti che possano sorgere tra la normativa europea e quella nazionale e garantire che le norme europee vengano interpretate in maniera uniforme in tutti i paesi membri.