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Les principaux acteurs

3. Les institutions de l’UE, mode d’emploi

Le Parlement européen

Représentant les 492 millions de citoyens de l’UE, le Parlement européen partage le pouvoir législatif avec le Conseil. C’est la seule institution de l’UE élue au suffrage universel direct. Les sessions plénières du Parlement ont lieu majoritairement à Strasbourg, en France, même si des mini-sessions se déroulent aussi à Bruxelles, en Belgique. Les députés européens ont des bureaux dans les deux villes.

Les membres du Parlement siègent au sein de groupes politiques, ils sont organisés non par nationalité mais par affinité politique. Le président, élu parmi les eurodéputés pour une période de deux ans et demi, supervise tout le travail parlementaire et représente le Parlement dans ses relations extérieures.

Le pouvoir du Parlement s’est considérablement accru au fil des ans. Dans de nombreux domaines, la procédure de codécision permet au Parlement de bloquer la législation proposée, même si sur certains sujets sensibles, il n’a qu’un pouvoir consultatif. En revanche, c’est lui qui a le dernier mot sur de nombreuses lignes de dépenses du budget annuel de l’UE.

Dans une certaine mesure, le Parlement européen a pour tâche de contrôler les 27 commissaires européens qui ont été désignés par le Conseil des ministres avec l’approbation du Parlement. Les commissaires sont régulièrement auditionnés par les commissions parlementaires et questionnés sur leurs actions dans leur domaine de compétence. Le Parlement peut démettre la Commission dans son ensemble, mais pas révoquer un commissaire en particulier. Jusqu’à présent, il ne s’est jamais servi de ce pouvoir, même s’il a menacé de la faire à plusieurs reprises. En 1999, à la suite d’accusations de malversations et de népotisme au sein de la Commission, l’équipe dirigée par Jacques Santer a dû démissionner collectivement avant que le Parlement n’use de son pouvoir. En octobre 2004, le nouveau président de la Commission, José Manuel Barroso, a dû revoir la composition de son équipe pour éviter une potentielle défaite devant le Parlement européen. Les eurodéputés s’opposaient notamment à ce que Rocco Buttiglione se voit confier le portefeuille de la Justice, de la liberté et de la sécurité. Une équipe remaniée a été proposée et avalisée par le Parlement le 18 novembre 2004.

Les membres du Parlement européen, sont 785 au total, directement élus pour cinq ans au cours d’élections nationales simultanées. Leur représentation est schématiquement proportionnelle à la population nationale de leur pays, allant de 99 eurodéputés pour l’Allemagne à 5 pour Malte.

Les commissions parlementaires, se réunissent généralement à Bruxelles, chargées d’un domaine spécifique, elles préparent de manière détaillée les avis du Parlement. En principe, toutes les réunions des commissions, comme les séances plénières, sont publiques. Il arrive cependant que certaines réunions se tiennent à l’écart des caméras.

Le Conseil de l’Union européenne

Le Conseil est l’organe décisionnel principal de l’Union européenne. Il partage le pouvoir législatif avec le Parlement européen. Représentant les Etats membres, les ministres (ou de hauts fonctionnaires des ministères des différents gouvernements nationaux) se réunissent pour discuter de sujets spécifiques. Officiellement intitulé « Conseil de l’Union européenne », il est parfois appelé « Conseil des ministres ».

Sur les sujets intergouvernementaux, comme les affaires étrangères, il agit de sa propre initiative – ici la Commission et le Parlement ont un rôle limité. Les réunions du Conseil se déroulent à huis clos, malgré les efforts entrepris au cours de ces dernières années pour rendre la prise de décision plus transparente et ouvrir les réunions au public. Toutes les délibérations du Conseil relevant de la procédure de co-décision sont publiques. La plupart des réunions se tiennent à Bruxelles, à l’exception des mois d’avril, juin et octobre où elles ont lieu à Luxembourg. Exceptionnellement, elles se tiennent en marge des conférences des Nations Unies ou de l’OMC. Le Conseil est présidé à tour de rôle par chacun des Etats membres pour une durée de six mois. C’est la « Présidence » qui fixe l’ordre du jour. Les premiers ministres se réunissent quatre fois par an – en tant que Conseil européen – pour définirles grandes orientations de l’UE.

Les formations du Conseil: Le Conseil se réunit en neuf formations différentes en fonction des sujets abordés. Tous les travaux du Conseil sont préparés et coordonnés par le Comité des Représentants permanents (COREPER), composé des Représentants permanents des Etats membres à Bruxelles et de leurs adjoints.

• Affaires générales et relations extérieures
• Affaires économiques et financières
• Justice et affaires intérieures
• Compétitivité
• Transports, télécommunication et énergie
• Agriculture et pêche
• Environnement
• Education, jeunesse, culture
• Emploi, politique sociale, santé et consommateurs

La présidence: Le Conseil est présidé, pour une période de six mois, par chaque Etat membre, à tour de rôle, selon une rotation préétablie. La présidence joue un rôle essentiel dans l’organisation du travail de l’institution. C’est le moteur du processus législatif et de la prise de décision ; c’est à elle de trouver et de négocier des compromis entre les Etats membres. La présidence organise et dirige toutes les réunions.

Le Conseil européen Il réunit les chefs d’Etat et de gouvernement des Etats membres et le président de la Commission. Il définit les orientations politiques générales de l’Union européenne. Ses réunions se déroulent, généralement, à Bruxelles, au Justus Lipsius.

Le Secrétaire général du Conseil et Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune aide le Conseil en matière de politique étrangère. Il participe à la formulation, à l’élaboration et à la mise en œuvre des décisions politiques européennes. Il agit au nom du Conseil en dialoguant avec les parties tierces. Le Secrétaire général est actuellement Javier Solana.

La Commission européenne

La Commission se compose d’un président et de 26 commissaires en charge de portefeuilles variés, tels que entreprise et industrie, relations institutionnelles et stratégie de communication, agriculture et développement rural, etc. Ils sont chacun assistés par un cabinet (équipe personnelle) et un service de fonctionnaires (une Direction-Générale), la plupart d’entre eux sont à Bruxelles.

Le mandat des commissaires est de cinq ans. Le président de la Commission est désigné d’un commun accord par les Etats membres, puis approuvé par le Parlement. Le Président élu et les gouvernements s’entendent ensuite pour désigner les autres membres de la Commission. Ces derniers sont alors auditionnés par les commissions du Parlement, puis le Collège dans son ensemble est soumis au vote d’approbation du Parlement. Actuellement, il y a 27 commissaires, un par Etat membre, mais jusqu’en 2004, les plus grands pays en comptaient deux.

La Commission européenne est la seule institution européenne qui détient le pouvoir d’initiative législative. Cependant, la Commission doit au préalable consulter des groupes d’intérêts et des experts pour s’assurer que les intérêts des citoyens de l’Union seront représentés au mieux. Elle se réunit régulièrement avec des comités d’experts nationaux des différents pays membres et leurs agences. Elle rencontre aussi un large éventail d’organisations représentatives au niveau européen allant de l’industrie aux services publics en passant par les syndicats, les associations de consommateurs, des organisations régionales et toute une série d’ONG. La plupart de ces organisations ont une présence permanente à Bruxelles, car elles savent que le meilleur moment pour peser sur une nouvelle législation, c’est avant que celle-ci ne devienne une proposition officielle.

Une fois la législation adoptée, la Commission doit s’assurer qu’elle est bien mise en oeuvre dans tous les Etats membres et selon les délais impartis. La Commission (ou un Etat membre) peut saisir la Cour de justice à l’encontre des Etats qui n’ont pas rempli leurs obligations. Le rôle de la Cour est de trancher les conflits qui peuvent survenir entre les lois nationales et celles européennes et de s’assurer que la législation de l’UE est appliquée uniformément dans tous les Etats membres.

Les Directions-Générales sont les départements de la Commission qui gèrent le travail pratique lié à chaque politique. La Commission est assistée par une équipe de fonctionnaires répartis dans 36 DG basées à Bruxelles ou à Luxembourg. Les plus grandes DG ont un millier de fonctionnaires qui travaillent sur un secteur particulier.

Les autres institutions de l’UE

La Cour de justice
Basée à Luxembourg, la Cour de Justice de l’Union européenne se compose d’un juge par pays de l’UE, assisté de huit avocats généraux. Totalement indépendante, elle s’assure que la législation européenne est interprétée et appliquée de la même manière dans tous les Etats membres de l’Union. Les tribunaux des Etats membres doivent saisir la Cour de Justice lorsqu’ils sont confrontés à des conflits entre la législation nationale et celle européenne. Elle est aussi appelée à régler les différends entre les institutions européennes et les Etats membres.

Ces dernières années, la jurisprudence de la Cour a renforcé la dimension européenne de la législation relative à l’environnement, la protection des consommateurs, l’emploi et la libre circulation des biens et des services. La Cour joue un rôle croissant dans la mesure où de plus en plus de législations sont adoptées et ont des effets sur les citoyens de l’UE.

Tout ressortissant européen ou organisation européenne peut saisir la Cour lorsqu’un acte juridique l’affecte directement. Le tribunal de première instance a été créé en 1989.

La Cour des comptes
Basée également à Luxembourg, la Cour des comptes européenne a pour principale mission de vérifier que l’argent de l’UE est dépensé de la manière la plus efficace. Selon son site Internet : « La Cour examine si les opérations financières ont été correctement enregistrées, exécutées de manière légale et régulière, et gérées dans un souci d’économie, d’efficience et d’efficacité. » Elle se vante d’être la "conscience financière" de l’Union dans la mesure où elle vérifie le budget de l’UE et s’assure qu’il a été correctement géré par la Commission européenne. Sur la base du rapport de la Cour des comptes, le Parlement vote la décharge pour l’exécution annuelle du budget.

Le Médiateur européen
Le médiateur européen est désigné par le Parlement européen. Il reçoit des plaintes portant sur la mauvaise administration des institutions européennes. Tout citoyen, toute entreprise ou organisation de l’UE peut demander au médiateur d’enquêter sur son problème particulier. Le médiateur est basé à Strasbourg.

Les organes financiers

La banque centrale européenne
La banque centrale européenne (BCE), basée à Francfort, est la banque centrale pour tous les pays de la zone euro. Elle fixe les taux d’intérêt et conduit la politique monétaire. Son conseil des gouverneurs se compose des 12 gouverneurs des banques centrales nationales de la zone euro et des membres du directoire. Le directoire réunit le président de la BCE, le vice-président et quatre autres membres. Les membres du directoire sont nommés par le Conseil et sont chargés de fixer les taux d’intérêt lors d’une réunion mensuelle.

La Banque européenne d’investissement
Basée à Luxembourg, la BEI accorde des prêts et des garanties aux régions les moins développées de l’UE. Elle finance aussi des programmes d’investissement pour les entreprises afin de renforcer leur compétitivité.

Les organes consultatifs

Le Conseil économique et social
Le Conseil économique et social européen (CES ou CESE) est parfois appelé de manière informelle ‘Ecosoc’ (mais attention à ne pas le confondre avec le conseil économique et social des Nations Unies qui est officiellement connu sous l’acronyme Ecosoc). C’est un organe consultatif où sont représentés différents groupes d’intérêts. Ses membres, plus de 200, sont issus d’organisations européennes telles que les associations de consommateurs, les syndicats, les agriculteurs ou encore les organisations patronales. Les Etats membres y sont également représentés (proportionnellement à leur population). Au cours du processus législatif européen, la Commission doit demander son avis au CES sur ses propositions de nouvelles réglementations dans de nombreux domaines. Comme pour le Comité des régions, l’avis du CES n’est pas contraignant. Néanmoins, il examine les 2/3 des propositions d’une législature.

Le Comité des régions
Le Comité des régions (CoR) est le second organe consultatif officiel de la Commission, du Parlement européen et du Conseil. Il s’efforce de faire entendre la voix des collectivités locales et régionales au sein de l’UE et de rapprocher l’Union des citoyens. Ses 344 membres représentent les autorités locales et régionales des Etats membres. Alors que le CES existe depuis les débuts de la Communauté, en 1957 (traité de Rome), le CoR n’a été institué qu’en 1994, à la suite du traité de Maastricht de 1992. Le Comité doit être consulté sur toute proposition de législation ayant des conséquences régionales, tout particulièrement dans des domaines tels que la santé, l’éducation, les transports, l’emploi et les affaires sociales.

Comme pour le CES, ses avis ne sont pas contraignants.

Les organes interinstitutionnels

L’Office de lutte anti-fraude (OLAF)
Initialement, l’OLAF était une direction de la Commission chargée de lutter contre les fraudes commises lors de la mise en oeuvre des politiques et programmes européens. Il est, aujourd’hui, devenu un organe indépendant. Il s’efforce de travailler étroitement avec les autorités nationales chargées de la lutte anti-fraude et anti-corruption dans la mesure où une part importante du budget de l’UE est gérée au niveau des Etats-membres.

Office des publications officielles des Communautés européennes C’est la maison d’édition des institutions et organismes de l’Union européenne. Il est chargé de la production et de la distribution des publications de l’UE.

Office européen de sélection du personnel (EPSO) EPSO est le service central chargé d’organiser les concours pour sélectionner et recruter le personnel de toutes les institutions de l’UE.

Les agences de l’UE

Les agences communautaires Il s’agit des organismes de droit public européen, distincts des institutions communautaires et possédant une personnalité juridique propre. Ces agences sont créées en vue de remplir une tâche de nature technique, scientifique ou de gestion bien spécifique.

Les agences de politique étrangère et de sécurité commune
Actuellement, ces agences de PESC sont l’Agence européenne de défense, l’Institut d’études de sécurité de l’Union européenne et le Centre satellitaire de l’Union européenne.

Les agences de coopération policière et judiciaire
Actuellement, ces agences sont l’unité européenne de coopération judiciaire (Eurojust), le collège européen de police (CEPOL) et l’office européen de police (Europol).